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哪一次全国大会讲了保险

归档日期:07-28       文本归类:多点会议      文章编辑:爱尚语录

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  答:党的十八大报告专门讲到人民代表大会制度问题:“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强立法工作组织协调,加强对‘一府两院’的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例,降低党政领导干部代表比例。在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度。健全国家权力机关组织制度,优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构,提高专职委员比例,增加依法履职能力。”这段话涉及人大制度,人大工作、人大建设三个方面的问题,对在新的历史条件下进一步坚持和完善人民代表大会制度,改进人大工作,加强人大建设,提出了新的更高的要求。

  关于人大制度,党的十八大报告主要讲了两句话,说它是保证人民当家做主的根本政治制度,这是其中的一句。其理由如下:宪法规定,国家的一切权力属于人民,而人民行使权力的机关就是人民代表大会。也就是说,我们之所以设计这样一个制度,就是要让这个制度来保证人民当家作主。具体说来,我们的国家是人民的国家,是人民执掌权力的国家,这是国体;人民怎样执掌国家权力、实现当家做主呢?就要建立一种政权组织形式,让它能够通过特定的制度体系,集中体现人民的意愿,并把它转化为国家意志,而这就是政体;我们的人民代表大会制度就是体现这样的国体和政体的制度体系,就是保证人民当家做主的根本政治制度。在这里,人民依法选举自己的代表,组成人民代表大会,通过人民代表大会组织国家政权体系,行使国家权力。我们的整个国家体系是以人民代表大会为核心组织起来的,人民代表大会接受人民的委托,行使立法、决定、任免、监督等国家权力。保证人民当家做主,就是人民代表大会制度的第一职能。

  党要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,这是党的十八大关于人大制度讲的另一句话。为什么要这样说呢?首先,让人民当家做主是党领导人民进行革命的根本目的。在党的领导下,无数革命先辈抛头颅洒热血,所为何来?从根本上说,就是为了实现人民翻身,当家做主人。其次,执政以后,它的任务、使命、工作的核心,归根结底也就是支持和保证人民当家作主。“党的工作的核心是支持和领导人民当家作主”,[1]这是在20世纪80年代说过的一句话。党的十八大报告讲“党要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”,正是秉承上述思想而来的,强调的是保证人民当家做主,这才是执政党的根本任务。当然,党怎样才能支持和保证人民当家做主呢?也只能是运用人民代表大会制度这个保证人民当家做主的根本政治制度,因为它本身就是执政的制度载体和操作平台。其实,这也就是当初建立人民代表大会制度的初衷。

  目前,我国法律体系已经形成,如何立法进入一个新的阶段。除了繁重的立法和修法任务之外,这个阶段立法的主要特征是改变过去政府立法、部门立法、管理立法的状况,转向人大立法、统筹立法、约束立法的新阶段。就是说,人大要发挥在立法中的主导作用,要建立统筹兼顾的立法机制,要在约束政府行为、保障公民权益方面加大力度。

  北京市人大常委会近年来在这方面有些经验可以参考。主要是调整建立了新的立法格局,即在立法中发挥党委领导作用的前提下,发挥人大的主导作用,发挥政府的基础作用,发挥部门的协调作用,发挥专家学者的支撑作用,发挥代表和市民的主体作用。这几年北京市人大常委会在立法方面的基本做法:一是发挥人大常委会在立法中的主导作用;二是确立以“针对问题立法,立法解决问题”为核心的立法方针;三是通过改进和完善立法的方式方法,促进民主立法和科学立法的紧密结合。

  1.在当前情况下,人大对政府的监督主要体现在法律监督和工作监督上。法律监督主要是规范性文件的备案审查和执法检查,工作监督主要是听取和审议专项工作报告。法律监督中的规范性文件的备案审查,目前各地都在探索,还没有十分成熟的经验。执法检查是地方人大首先做起的,全国人大予以认可并仿效推广,各地都在做。工作监督目前主要是听取和审议政府专项工作报告。在这方面应该说有规则、有方法、也有成效,但也在一定范围和一定程度上存在深入不够、力度不够的问题,甚至存在“水过地皮湿”的现象,需要改进。至于人事监督,在监督法出台、对人大任命的干部进行述职评议停止以后,基本上就没有开展了。

  2.对法院和检察院的监督主要是以听取专项工作报告的方式进行的。人大常委会听取和审议两院专项工作报告的情况,与听取和审议政府专项工作报告差不多。由于监督法出台后个案监督停下来了,而类案监督又难以实施,其他方式的司法监督,也都在新的探索之中,缺乏成熟的经验。北京市人大常委会2008年结合听取和审议检察院的专项工作报告,做出了一个《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》,其意图在于用这个决议激活司法体系内部依照法律进行个案监督的机制,使其加大力度运转起来,发挥司法监督的作用。2012年年底统计,全国31个省、自治区和直辖市人大都做了类似决议或决定。

  管住财政、管住预算是任何一个国家议会的首要职责。但是,在我们人民代表大会制度体系中,一直没有把预算问题提到应有的地位上来认识,因此在实践中没有用足够的精力来做好预算审批和监督工作。

  除了认识上和工作上的不到位之外,还有预算审查和监督在口径上的不到位;即只是把一部分预算的内容交给了人民代表大会及其常委会审查和监督,而没有全口径地列入。按照全口径应该列入预算的科目,在目前的一般预算科目之外,还应该包括国有资本经营、政府性基金、社会保障资金等三大类预算项目,广义来说,还应该包括国家债务预算。

  党的十八大报告把全口径预算监督的问题提出来了。在2013年的第十二届全国人大一次会议上,社会保险基金首次纳入财政预算报告。这是一个涉及养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等五大保险的全国人民的“养命钱”,是一个预算收入为3.28万亿、预算支出为2.79万亿的巨额款项。

  当然,党的十八大报告提出这个问题的意义,已远远超出了工作层面,对整个人大制度的加强和完善都具有重大的促进意义,把人民代表大会应该管而过去没有管、应该管好而过去没有管好的事情管起来、管好它。这是党的十八大报告提出全口径预算监督更为重大的意义所在。

  关于人大建设,党的十八大报告主要讲了两层意思,一是关于代表结构机构制度问题,一是关于提高专职委员比例问题。

  (一)优化代表结构,健全代表机构,完善代表联系群众制度,发挥代表主体作用

  人大代表是人民代表大会制度的基础,也是人民代表大会制度的主体。所以,代表问题历来受到党和国家的重视,这在党的十八大报告中有充分的体现。

  1.优化代表结构。在《代表法》作了新一轮修改的基础上,新一届全国人大代表和地方各级人大代表的结构比例都比过去有了很大的优化。一是在代表总数大体不变的情况下,原来城市人口比例较高的地方代表名额下降,原来城市人口比例较低的地方代表名额上升。二是全国人大中工人、农民、专业技术人员的代表上升,党政领导干部的代表下降。三是农民工代表从上届的3人增加到31人。

  2.健全代表机构。目前,地方人大代表机构都是健全的,并不存在这个问题。这主要是针对全国人大及其常委会说的。因为全国人大常委会的代表联络局,在目前还是全国人大常委会办公厅的内设机构,还没有升格为与办公厅或各个专门委员会平级的正式机关。

  3.完善代表联系群众制度。我国的人大代表制度实行的是兼职制,按理说兼职代表本身就生活、工作在群众之中,不存在一个专门联系群众的问题。但仍然有一个代表要不要联系群众的问题,和联系群众紧密不紧密的问题。应该说,在这方面不少区县都积累了经验,比如,代表公示、代表述职、代表定期接待或走访选民、在选区设立代表工作机构等。

  4.发挥代表主体作用。这有两层意思,一是从代表作为个人角度说的。代表是一种职务,代表必须履行自己的代表职务,代表要优先履行自己的代表职务。二是从代表作为人民代表大会的主体的角度说的。那就是代表能不能履职、能不能履好职,它关系到人民代表大会运转的好坏优劣,关系到人民代表大会制度的兴衰成败。因为人民代表大会的所有职责的行使,都是经由代表履职才能实现的,没有广大代表这个主体,就没有人民代表大会制度。所以说代表履职问题,并不简单地是代表个人表现的好坏的问题,而是关系到制度性、全局性的问题。

  党的十八大报告提出要“健全国家权力机关组织制度,优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构,提高专职委员比例,增强依法履职能力”。这是党的十三大报告后,在党的代表大会报告中再一次将委员专职化问题提到重要议程,这是在健全国家权力机关组织制度、加强人大制度建设方面提出的一个重大课题。

  1.优化常委会、专委会组成人员的知识和年龄结构。在年龄结构方面,总的原则应该是适当降低任职年龄,增加年富力强的人员,从整体上保证能够连任两届的组成人员由现在的不到三分之一增加到一半左右。在学历知识结构方面,总的原则应该是逐步提高学历层次和文化水平,克服原来不重视学历知识结构的倾向。在专业知识结构方面,总的原则应该是逐步增加专业人员的比例。这里说的专业知识结构,应该既包括科班出身学有所长的研究人员,也包括多年从事专业工作经验丰富的实际工作者。

  2.提高专职委员的比例。对于什么是专职委员,有两种理解。广义理解认为,只要是专门从事人大工作的驻会的委员,都可以叫专职委员。狭义理解则仅指除了常委会委员外,无任何其他职务的驻会委员。设立专职委员有什么依据呢?从文献上说,早在1987年党的十三大报告就提出,“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设,在逐步实现委员比较年轻化的同时,逐步实现委员的专职化。”从法律上说,宪法和地方组织法规定“县级以上的地方各级人民代表大会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”。第七和第八届全国人大常委会工作报告和工作要点也提出,要逐步实现常委会组成人员的专职化。

  党的十三大报告提出的逐步实现委员专职化以后,全国和地方人大常委会都进行过探索。北京市海淀区人大常委会在市人大常委会领导和区委的支持下,在2002年11月的第十二届五次人代会补选了两名人大常委会委员作为专职委员,十三届时设了5名专职委员,十四届增加到7名,现在的十五届是5名。从实践看,效果还是不错的:一是从整体上改善了常委会组成人员的结构,增加了专职人员的比例,常委会整体力量得到了加强,工作质量相应提升。二是从个体上增加了部分专一从事人大常委会工作的全职人员,使他们摆脱了兼职从事人大常委会工作那种疲于应付的局面,能够专心致志地从事人大工作。三是人大常委会得到了各个领域行家里手的补充,使得常委会对相应领域的情况更加熟悉。

  3.对设立专职委员、提高专职委员比例的思考。关于在人大常委会设立专职委员一事,党的十三大报告中最为核心的一个论点,是“逐步实现委员的专职化”,讲的是常委会委员要通过不断提高专职委员比例的方式或途径,逐步使其走向全部专职化这个目标。而十八大报告主要是讲“提高专职委员的比例”,并没有讲到实现专职化这个目标。但是,党的十八大报告也有一个新的视点,那就是它讲的提高专职委员比例,不单单是指向常委会组成人员的,而且也包括了专委会组成人员。这种差异,给我们提出了问题。其一是提高人大常委会专职委员比例的限度在哪里?人大常委会要不要以专职化为目标?其二是提高人大专门委员会专职委员的限度在哪里?专门委员会要不要以专职化为目标?这里讲的专职化也可以称为驻会化。

  我国人大代表实行的是兼职制度,他们既是代表又有自己的职业。代表大会通常是一年一次,每次几天,加上闭会期间的履职,普通代表一年也就20天左右。这种代表兼职性和会期的短暂性,使得我们的人民代表大会在运行上是很简便的。但是,人民代表大会的这种运行方式上的简便性,与法律赋予它的人民通过代表大会行使国家权力的繁重性,又是一个很大的矛盾。这种矛盾,使得人民代表大会在目前的情况下很难承担起自己的责任和使命。

  解决这个矛盾的第一步,是在地方设立人大常委会。地方人大常委会的建立使得有一部分专职人员从事人大的工作,从而缓解了这个矛盾,但是并没有彻底解决这个矛盾。现在地方人大常委会设立也已经30多年了,虽然驻会委员已经占到三分之一以上,但仍然是以兼职为主的;这样,地方人大常委会也是不能经常性地开会议事的。也就是说,尽管人民代表大会的常设机关建立起来了,但由于常委会组成人员仍旧兼职的过多,依然没有彻底解决这个问题。对此,党的十三大报告已经做了回答:即逐步实现常委会组成人员的专职化。但是,1987年提出这个问题以后,虽然有局部的实验,总体进展却不大。现在,十八大终于再次提出这个问题。总之,这个问题对于人民代表大会的制度建设,具有非常重大的意义,应该加快探索和实施的步伐。

  关于人大专门委员会组成人员专职化问题,也需要深入思考和研究。在十八大以前,关于委员专职化问题的讨论,基本上是局限在人大常委会组成人员这个层面的,大家的视野还没有涉及专门委员会组成人员是否有个专职化问题。由于十八大提出的“提高专职委员比例”,是将常委会、专委会组成人员一并列举的,所以在当下的讨论中,专委会组成人员专职化问题,也就理所当然地进入了大家的视野。按照我们在前面论述问题的逻辑,专门委员会组成人员的专职化,显然也是有利于人大及其常委会履职的,更是有利于专门委员会履职的。

  当然,就我们的实际情况而言,在常委会和专委会组成人员专职化方面应该分步实施,循序渐进,不可能一蹴而就、一步到位。从目前的情况来看,应该是:第一步,逐步提高常委会专职委员的比例,争取先从三分之一提高到二分之一,再提高到三分之二;第二步,实现常委会组成人员的专职化;第三步,逐步提高专委会组成人员的专职化的比例。当然,这个工作需要先进行局部试验,在局部试验的基础上总结经验,进行顶层设计,然后再分步推进。

  人民代表大会职责的繁重性和它的运行方式的简便性之间的不适应,构成了人民代表大会制度内部的一个矛盾,而且是一个基本的矛盾。这个矛盾既造成了人民代表大会制度运转上的困难,又形成了人民代表大会向前发展的重要动力。而且这个矛盾不是短时期可以解决的,会持续相当长一段时间。

  这个矛盾的解决,需要经历几个关键性的步骤才能实现。其一,地方人大常委会制度的确立,这个事情在1979年基本上解决了。但是留下了一个尾巴,那就是乡镇一级人大制度究竟如何建设,还没有定型。其二,设立和增加专门委员会,全国人大的专门委员会从八二宪法以后是逐届增加的,一直增加到现在的9个;地方人大的专门委员会大致是从立法法颁布之后先从成立法制委员会开始,而后逐步建立健全起来的,现在有些地方还没有完全设立起来,就是说这个过程还没有完结。随着人大各项职能的强化和细化,各级专门委员会的数量还应该进一步有所增加,这是完善人大制度的客观需要。其三,常委会组成人员逐步走向专职化。党的十八大重提提高专职委员比例的问题。其实就是逐步实现委员的专职化,而且应该制定工作日程表。其四,人大的机构设置还应该进一步调整。如把现在属于政府序列的审计、编制等机构划归人大序列,新增加一些有利于把人大工作进一步做实的机构等等。

  当人民代表大会制度走到以上设想的这一步的时候,人民代表大会责任的繁重性及其运转方式的简便性之间的不匹配这个矛盾就解决得差不多了,人民代表大会制度就是一个比较完善的制度了。

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